Evaluation, comparaison et transparence des choix publics.
La Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) a introduit des éléments fondamentaux de modernisation de l’action publique ; son incidence dépasse le cadre comptable nouveau qu’elle met en place pour l’Etat. Elle organise l’action des services de l’Etat en missions et programmes, auxquels des crédits sont affectés globalement et sur des périodes dépassant le cadre annuel ; elle prévoit la création d’indicateurs de performance mesurant l’adéquation des résultats aux objectifs déterminés pour chacun des programmes ; elle facilite l’évaluation de la pertinence et de l’efficacité de la dépense publique chaque année par les représentants parlementaires qui constatent l’utilisation justifiée ou non de la contribution publique.

En matière de gestion des services publics, le rapport dirigé par Christian Babusiaux prône une évaluation périodique de la gestion des services publics quel que soit le mode de gestion ; il appelle de ses vœux l’institution d’une mise en comparaison préalable au choix du mode de gestion, ce dernier devant être motivé sur la base de cette comparaison.

Dans tous ses aspects, le contrat de partenariat est conforme à ces évolutions en cours ou attendues de l’action publique : évaluation préalable, comparaison des options, motivation du choix, suivi par indicateurs de performance, gestion d’une mission globale sur le long terme… La procédure de passation ainsi que l’économie juridique du contrat favorise la transparence des choix et de la gestion publique, et répond à l’exigence de valeur constitutionnelle de bon usage des deniers publics. Cette exigence est rappelée par le Conseil Constitutionnel dans sa décision 2003-489 du 29 décembre 2003.

Analyse des coûts, approche globale et partage des risques.
Le calcul économique et financier est un outil de pilotage essentiel de l’action publique en période de contrainte budgétaire forte, de pression fiscale importante, et de demande de services en croissance constante de la part des administrés ; sans perspectives de ressources nouvelles, les administrations doivent rechercher les gains de productivité pour faire plus et mieux à budget constant. En relation avec l’objectif de transparence et de rationalisation des choix publics, la connaissance des coûts de l’action publique constitue également une priorité.

Le coût global d’un équipement, d’un service, d’une politique publics comprend les coûts préalables, éventuellement les coûts initiaux d’investissement et les coûts de financement afférents, les coûts de fonctionnement, et enfin les coûts résiduels (par exemple, droits à la retraite accumulés par les personnes affectées à une opération donnée). L’approche par coût global nécessite de tenir compte de la dimension de long terme ; cela implique nécessairement un degré d’incertitude, qui s’exprime par la probabilité de déclenchement de risques venant perturber l’économie initiale des projets. Un coût global comprend donc l’identification et la valorisation des risques, qu’il s’agit ensuite de partager entre les parties prenantes du projet.

Le contrat de partenariat est un outil intégrant l’objectif de connaissance des coûts ainsi que l’approche par coût global de long terme, y compris la gestion des risques. Par la transparence des procédures qui encadrent sa passation et sa rédaction, il favorise un jugement économique et financier sain sur les conséquences de sa passation, et fournit des éléments étayés et objectifs à l’appréciation du donneur d’ordres publics sur l’opportunité de son utilisation.

Liberté d’administration, optimisation des choix et rationalisation de la dépense publique.
Les collectivités publiques bénéficient, dans les limites fixées par la loi, d’une grande liberté de moyens pour atteindre les objectifs qu’elles se donnent. L’opportunité de l’utilisation d’un outil ou instrument s’apprécie en premier lieu au regard des caractéristiques du projet poursuivis, et en second lieu en conformité avec les prescriptions légales (constitutionnelles, législatives, réglementaires) applicables aux outils et instruments. En matière de commande publique, un droit commun de valeur constitutionnelle se constitue autour des notions d’égalité devant la commande publique, de protection des propriétés publiques et de bon usage des deniers publics. Ces principes doivent être sauvegardés lors de l’élaboration des instruments, mais doivent être également et globalement mis en œuvre dans toutes les démarches qu’entreprend le donneur d’ordres lorsque son action relève de la commande publique.

La mise à disposition des collectivités publiques de plusieurs catégories d’instruments permet d’optimiser le choix en fonction des caractéristiques des projets qu’elles conduisent. Plus il existe d’instruments à disposition, plus il est aisé de retenir celui qui permet une optimisation du projet. Plus l’instrument est souple, plus il s’adapte finement aux contours des projets. Plus l’instrument est optimisé dans ses procédures et dans son fonctionnement, plus la dépense publique dérivant de la commande publique est rationalisée.

Le contrat de partenariat est un instrument offrant une nouvelle opportunité de choix là où elle n’existait pas. Il correspond à des projets dont l’économie est principalement (en majorité ou en totalité) basée sur un paiement public. Son contenu est suffisamment souple (au-delà des clauses obligatoires) pour s’adapter aux caractéristiques particulières de projets de natures diverses. Il répond aux exigences du droit commun de la commande publique en organisant une mise en concurrence, une procédure de passation transparente et compétitive et la participation des petites et moyennes entreprises (égalité de traitement), en accordant des sûretés limitées aux réalisations sur le domaine publique et en assurant la continuité de l’affectation des biens au service public (propriétés publiques), en adoptant les critères européens de mise en concurrence et en rendant obligatoire l’évaluation préalable économique et financière (bon usage des deniers publics).

Toutefois, la passation d’un contrat de partenariat est soumise au respect de critères juridiques qui minimisent la possibilité de recours à ce contrat. Ces critères sont d’ordre conditionnel et recouvrent les notions d’urgence et de complexité.

Contexte
L’Union européenne et la France en particulier connaissent une période de stagnation économique, de non-croissance, qui laisse peser des craintes sur la place de cette zone dans l’économie du 20ème siècle. En particulier, il est alarmant de s’apercevoir du décrochage européen par rapport aux autres centres de l’économie-monde ou aux pays émergents en matière de nouvelles technologies. Ce constat a dernièrement donné lieu à des tentatives de relance des politiques de compétitivité, que ce soit au niveau européen (Stratégie de Lisbonne) ou français (discours du chef de l’Etat le 4 janvier 2005 sur la politique industrielle). Le secteur privé ne sera pas la locomotive unique de ces politiques : le secteur public, en s’appliquant à se moderniser, sera le partenaire privilégié des entreprises.

A ce titre, le nouvel instrument juridique du contrat de partenariat, adopté le 17 juin 2004 par ordonnance, constitue un levier au potentiel important sur les structures de l’économie et sur la croissance future. Parce qu’il combine le savoir-faire des meilleures entreprises françaises, qui continueront à progresser grâce à la commande publique et à la prise de conscience de la nécessité de fournir des services publics à forte valeur ajoutée, le contrat de partenariat apparaît comme une ressource centrale dans les stratégies nationales et locales de compétitivité.

A l’heure actuelle, le contrat de partenariat est en proie à la critique d’une partie de la classe dirigeante et le recours à cette formule est freiné par une certaine frilosité des responsables publics. Il apparaît donc indispensable de lever les hypothèques sur son utilisation par le meilleur des moyens : en démontrant son efficacité et son impact positif sur la croissance, la performance des services publics et la rationalisation de la dépense publique.

Définition
On appelle « PPP généralisé » la famille d’instruments dérivés ou assimilables au contrat de partenariat et à la délégation de service public. Le contrat de partenariat est l’objet principal du groupe de travail. La délégation de service public est abordée uniquement dans les cas où elle vient en appui à la démonstration de la pertinence des instruments de la famille du PPP généralisé.

• Il existe une inquiétude réelle vis-à-vis du potentiel de cro issance de la zone européenne et française en particulier. Il manque des leviers de croissance, et la dépense publique traditionnelle n’est pas en mesure de jouer un rôle suffisant.
• Pour sortir de la non-croissance, certaines orientations économiques sont à privilégier. Celles-ci sont l’économie de la connaissance et de l’innovation (Stratégie de Lisbonne) qui met l’accent sur les nouvelles technologies que sont les biotechnologies, les nanotechnologies, les NTIC, et les technologies de sécurité ; l’économie de l’environnement (où l’Europe apparaît en retard, alors qu’un consensus européen existe sur le développement durable) ; et l’économie de la circulation des biens, des informations et des personnes (Réseaux Trans-Européens), et au sein de laquelle la dimension particulière de la sécurisation des infrastructures et des moyens logistiques est de première importance.
• Les entreprises et les banques disposent de réserves importantes, qu’elles hésitent cependant à investir par manque d’opportunités stratégiques et de visions d’avenir claires.
• Conséquence de l’absence d’harmonisation fiscale en Europe, il existe un risque de concurrence entre les Etats, qui devrait contribuer à réduire les possibilités de prélèvements publics. Le financement des équipements publics peut s’envisager à terme à travers la généralisation du péage (contribution personnalisée) qui est généralement mieux accepté que l’impôt.

La problématique considérée est : en quoi les PPP peuvent être un instrument au service de la croissance selon les différentes voies de croissance envisagées, et comment ces PPP peuvent être financés en tenant compte des contraintes pesant sur les ressources publiques. Les dimensions non-marchandes du PPP généralisé (impacts sociaux et culturels), ainsi que le potentiel que représentent ces instruments juridiques à l’export pour les groupes français, sont des aspects à étudier en vue d’élargir l’intérêt du recours à cette formule.

Déroulement des travaux
Les travaux se sont déroulés de janvier à juin 2005 selon quatre phases :

• 1) Voies et moyens pour dynamiser la croissance (défrichage du sujet), intérêt du PPP dans cette optique.
• 2) Simulation d’une vingtaine d’opérations PPP (en s’appuyant sur des équipes spécialisées) démontrant l’intérêt économique et financier concret dans les quatre objectifs de croissance définis (économie de l’innovation, économie de l’environnement, économie de la circulation, dimensions non marchande).
• 3) Auditions de personnes pertinentes (approfondissement du sujet).
• 4) Rédaction et finalisation du rapport.

Développant une approche originale, fondée sur l’engagement volontaire et mutuel des parties prenantes, l’Institut de la Gestion Déléguée a promu une Charte des services publics locaux en France, dont s’inspire la Charte des services essentiels portée au niveau international. Cette Charte est le point de départ de l’initiative internationale pour l’accès aux services essentiels, menée conjointement avec UNITAR. En avril 2005, sur proposition de la France, des Philippines, de la République d’Afrique du Sud et du Brésil, ONU-Habitat a reçu mandat de mener une série d’actions devant conduire, à partir de 2007, à une reconnaissance par les Nations Unies des principes directeurs pour favoriser l’accès de tous aux services essentiels.

Dans la perspective d’appuyer la réflexion d’ONU-Habitat, et de participer à la réflexion autour de la mise en œuvre des Objectifs du Millénaire pour le Développement, l’Institut de la Gestion Déléguée a mis en place d’un groupe de travail sur la gouvernance et le financement des services essentiels dans la perspective de rendre effectif « l’accès de tous aux services essentiels », étape indispensable de la lutte contre la pauvreté et pour le développement. Cette contribution complète la Charte des services essentiels. Le Partenariat pour le Développement Municipal et l’ISTED ont, chacun pour ce qui les concerne, largement contribué à identifier les questions et à proposer les orientations pour un progrès réel.

Moins que les ressources financières en elles-mêmes, ce sont les capacités de gestion des services (notamment du patrimoine et de l’équilibre de long terme), ainsi que les mécanismes de mise en cohérence des objectifs du service (entre une nécessaire pérennité économique et la non moins nécessaire ambition de desservir toute la population à un prix abordable pour tous) qui sont l’objet de ce travail.

Composition du groupe de travail :
Sous la présidence de Jean-Pierre Elong M’Bassi (PDM), ont participé à ce groupe de travail : Claude MARTINAND, Président de l’IGD ; Jean-Marie TETART (Conseiller du Président, IGD), Rapporteur du groupe de travail ; Claude JAMATI (Consultant IGD), Roger FISZELSON (SEFI), Anne CHARREYRON-PERCHET (ISTED), Marc VEZINA (PS-EAU), Charles Louis de MAUD’HUY (Véolia), Dominique HERON (Véolia), Jacques HAYWARD (Véolia), Jacques CHASTEL (EDF), Daniel CAILLE (Dexia Crédit Local), Dominique PIN (Suez-Environnement), Alain MATHYS (Suez-Environnement), Pierre VAN DE VYVER, Cédric LE BRIS (IGD) et Marie-Joëlle KODJOVI (IGD), (Coordinateurs des travaux, IGD)

Résultats :
Cinq principes majeurs ont été dégagés des travaux :

Programme de travail
L'Institut de la Gestion Déléguée avait publié en avril 2001 les travaux d'un groupe de travail consacré à la « gestion patrimoniale du domaine public ».
Il a été proposé en son sein de prolonger cette étude en en élargissant l'objet.

Le rapport de première phase a abouti à cinq propositions principales :

• Améliorer la connaissance du domaine public par ses gestionnaires


• Revoir la nature des droits accordés aux occupants et renforcer les garanties données


• Supprimer le critère de rémunération directe par l'usager de la définition DSP et appliquer les règles de concurrence aux autorisations d'occupation temporaires


• Clarifier le statut des biens du domaine concédé (propriété et retour/reprise)


• Instaurer une PFI à la française.

Objet du groupe de travail
Le gouvernement a décidé de créer en France, à l’instar de ce qui se fait depuis plusieurs années dans d’autres pays européens, un nouveau type de contrat : “le contrat de partenariat”, qui s’ajoutera aux marchés publics et aux contrats de concession. Ce nouveau contrat, dit contrat global de partenariat, est un outil supplémentaire proposé aux donneurs d’ordre pour qu’ils puissent effectuer leur mission de service public avec la meilleure efficacité. Il fait intervenir le secteur privé à un stade très en amont, et pour une longue durée (participation au financement, à la conception du bien immobilier comme à sa gestion) et son intérêt doit être évalué dans l’entière globalité du processus de conception, réalisation et exploitation sur la durée de vie de l’ouvrage.
A la demande de l’Institut de la Gestion Déléguée, il a été créé un groupe de travail pour établir un premier rapport sur l’évaluation des contrats globaux de partenariat destiné aux utilisateurs de cette nouvelle procédure, dans le strict cadre du projet d’ordonnance en son article 2 : « la personne publique ou la personne privée chargée d’une mission de service public procède à une évaluation du projet en termes économiques, financiers et d’intérêt pour le service […et] procède à une analyse comparative entre une réalisation de l’opération par elle-même, ou sous forme de contrat de partenariat ou sous une autre forme telle que les marchés séparés ».
Le Centre Scientifique et Technique du Bâtiment a été chargé de mener à bien l’élaboration de ce rapport, en tant que secrétaire technique du groupe de travail et avec l’aide des différents rapporteurs.